土地一级开发：从BT到PPP到政府购买服务
◆ 信贷经验 | 审贷感悟 | 案例解析 | 行业宏观 | PPP专栏 ◆点击上方蓝色字体免费订阅
作者 | 马凯（单位：中建方程）
笔者2010年进入到土地开发领域，当时主流的商业模式就是BT，从463号文开始，在实践中BT基本上被封杀，市场上一片茫然。2014年开始的PPP热潮，让社会资本找到了突破口，但在实践中，土地一级开发与PPP的结合略显生硬。2016年2月份四部委4号文的出台，为土地一级开发带来了更适合的商业模式，笔者认为，在可以预见的未来，“政府购买服务”模式将成为土地一级开发的主要模式。
一、土地一级开发业务中常用的三种模式及其出现背景
（一）BT模式
BT（Build－Transfer，建设－移交），是政府利用社会资金进行非经营性基础设施建设项目的一种模式。它由BOT（建设－运营－移交）模式演变而来，曾在市政道路、保障房建设领域被广泛采用。
2003年，胡温履新，开始加大在基础设施领域的投资，但短期内集中建设对资金的需求让各级政府压力很大，为解决这一矛盾，建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》【建市30号】，鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设－转让（BT） 、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等方式组织实施，BT模式明确获得官方认可。
2004年国务院出台《关于投资体制改革的决定》【国发20号】，鼓励放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，BT模式迎来良好发展机遇。2008年为应对世界金融危机，中央推出四万亿刺激计划，各地方政府大干快上抢占资源，大量工程集中开工。2010年宏观经济转向，国家开始逐步收紧之前相对宽松的货币政策，之前大干快上时期已经铺开的项目和许多已经审批还未开工的项目出现了钱荒问题，BT模式成为了各级政府的救命稻草，在此阶段迅猛发展。
伴随着BT的迅猛发展的是地方政府隐形债务的快速膨胀：BT多由融资平台公司作为采购方，但地方政府又负有兜底责任，如此就成了政府债务，由于平台公司多种多样，监管起来难度很大。此外，BT模式迅猛，相关法律法规建设滞后，也导致了操作不规范、融资成本过高。
2012年，财政部、发改委、人民银行、银监会等四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》【财预463】号，文件规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务，对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划”。受此影响，BT模式由过热走向速冻，基本淡出土地一级开发领域。回头来看， 463号文主要针对的是政府不受限制的举债行为，目的是要加强对政府性债务和政府融资平台的管理，对于BT模式463号文在开出了一系列前置条件后还留有余地（前文加黑部分），也为后续政策的出台埋下了伏笔。
2013年12月，国家审计署公布全国政府性债务审计结果，在地方政府负有偿还责任的债务中，BT成为第二资金来源，仅次于银行贷款。这也从侧面说明，BT模式有着巨大的市场需求，而463号文严格限制BT模式后，这部分巨大的需求被压抑住无法释放。
（二）PPP模式
2013年7月31日，在国务院常务会议上，李克强总理提出，要利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。这被认为是政府与社会资本合作模式开启的信号。本轮力推PPP的目的是：转变政府职能，在公共产品投资领域让位于社会资本，控制政府债务规模。
2014年11月《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》【财金113号】，给出了PPP项目具体的操作步骤：一个完整的PPP项目，需要经过五大阶段19个步骤，其中物有所值评价和财政承受能力论证是两个重要的量化内容，是PPP实施方案通过的必要条件。财政承受能力要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
（三）政府购买服务模式
政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。目前关于政府购买服务的相关文件，主要是2013年9月国务院《政府向社会力量购买服务的指导意见》【国办发96号】，以及2014年12月，财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》【财综96号】，即一份鼓励推广文件和一份具体操作文件。其中财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》可以说是政府购买服务模式的操作指南，对政府购买服务应该遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理均作出了明确规定，并要求政府用于购买服务的资金应该是在既有财政中统一安排的资金。
此外还有一份对于我们业务实践有着非常重要指导意义的文件是2016年2月2号，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合发文——《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》【财综4号】。
二、BT、PPP及政府购买服务在土地一级开发业务中的实践
土地一级开发业务涉及拆迁安置补偿、通路通水通电通气场地平整等基础设施建设，对政府的资金压力极大，早期主要通过平台融资、土储贷款解决，而安置房、基础设施等工程建设多通过BT完成，对于政府可以缓解当期资金压力，但同时也导致了各地方政府负债的近乎失控。中央政府意识到了问题的严重性，2012年底出台463号文禁止平台公司融资，禁止BT模式，对土储贷款用途进行了明确的限制。但另一方面，宏观经济转向又让“保增长”成为政府的重要工作。而传统三驾马车投资、出口、消费中，投资一直是效果最明显，政府最好把控的，但因为限制政府债，投资上不去，政府转而鼓励民间资本参与各种基础设施投资。
PPP作为鼓励社会资本参与投资的一种方式，在国务院、财政部、发改委的大力推广下，在全国范围内掀起了PPP高潮，虽然PPP主要适用于“有一定经营性收入的公益性事业”，但经过精心改造、包装，涌现出以中信滨海新城项目、华夏幸福基业河北固安工业园区新型城镇化项目为典型代表的城镇综合开发类PPP项目。笔者有幸作为一线员工，全程参与了某区域综合改造PPP项目的全过程，其间也观察了一些其它的PPP项目，发现虽然国家在大力推广PPP模式，但在实践过程中还是存在一些问题，特别是PPP模式与土地一级开发业务相结合的时候。
首先，国家对于PPP模式的定位是用于自身有造血能力的项目上。在国发（2014）43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，第二部分第三条，“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。同时在实践中我们也切实感受到了这一点：财政部关于PPP的负面清单中明确“使用BT模式”的不受认可。简单的建设——移交是不行的，一定要有运营内容，并且这部分运营必须能给项目带来收益，收益应该可以全部或部分抵消投资，不足部分才由政府财政进行补贴，这也是做财政承受能力论证时政府支出不得超过一般预算10%的考量之所在。但是土地一级开发业务中通过运营而产生收益的内容实在是少之又少，比如为了满足财政部关于运营的要求，有些项目设计了回迁房物业管理、道路维护、产业导入三项内容，但这些都不是一级开发的主业。
第二，PPP模式对项目的合作时间要求很明确：不低于十年。而土地一级开发业务中拆迁安置补偿、场地平整、基础设施建设中，工期最长的也就是安置房建设，一般要求三年左右完成回迁。如果把回款期放在十年以上，对于社会资本的现金流压力就非常大。有些项目为了满足合作期十年的要求，将运营期设置为十年，运营收入仅为很小一部分，不至于对公司现金流产生重大影响，但这也难免给人一种虎头蛇尾的感觉。
第三，财政部113号文《PPP项目操作指南》规定了一个完整的PPP项目，共有五大阶段19个步骤，在某个具体项目实践中，在进行到第四阶段第一步项目公司成立时，共计有五十四项工作内容。操作流程复杂，多部门多环节审批已成为了制约PPP项目落地实施的重要原因。根据7月11日财政部PPP中心披露的全国PPP综合信息平台项目库第三期季报，截止六月底，财政部两批示范项目中，2014年公布的一期示范项目30个，落地19个，2015年公布的二期项目206个，落地86个，总体落地率不足50%。
同时，第三期季报还显示，105个落地示范项目中有53个已录入落地周期信息，落地周期在6个月到43个月之间，平均13.5个月。
此外，在PPP的实践中，需要完成政府财政承受能力论证，根据《财政部PPP项目财政承受能力论证指引》规定：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%；那么随着PPP模式的推广，PPP项目会越来越多，财承会越来越难做。在财政部2016年6月公布的《关于申报第三批PPP示范项目的通知》中，还列出了其它一些负面清单，如融资平台公司作为社会资本方的、不属于公共产品或公共服务领域的、项目不符合总体规划的、新建项目未完成可研立项的等。
不得不说，将土地一级开发业务与PPP模式相结合，的确可以解决如地方关于土地一级开发法律法规缺位、约束政府行为，保证还款等棘手问题，对我们项目实施的合法合规以及风险防控都有着非常重要的作用，但上述种种限制，又在实践中对项目的推进带来了一些困扰。可否有一种模式，既能解决合法合规的问题，又能保证还款，同时在操作起来不至于那么复杂呢？
2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》【财综4号】，通知共九条，除了关于土储贷款的所有限制性规定以外，最大的亮点是第七条，短短三百四十余字，对于从事土地一级开发业务的企业来说，字字千金——首先，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”前两句明确，土地一级开发业务中的拆迁安置补偿服务以及土地开发的八通一平均可通过政府购买服务的模式进行。“地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。”第二部分明确要求地方政府要出台相应的管理办法及配套措施，而在此之前，只有北京、昆明、贵阳等少数几个地方出台有明确支持社会资本参与土地一级开发的政策法规。“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。对于违反规定的行为，将按照《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等规定进行处理。”最后一部分两层意思：1、明确以前有很大争议的土地溢价分成今后是违法违规的；2、政府购买土地开发服务适用《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》。
可以说，4号文对于从事土地开发业务的企业具有划时代的意义——从此可以作为服务供应商向地方政府提供土地开发相关的服务，同时地方政府用于支付服务对价的资金是列出财政预算的，也就是说，工程还没开始，钱已经有了着落。如此，既解决了合法合规问题，又确保了还款，控制了风险。同时如前文对比中所提到的，政府购买服务模式不要求有运营内容和运营收益，对合作期限没有明确要求，操作起来也没有PPP那么复杂，具有更强的实用性。
至此，再来回顾梳理一下自463号文以来一系列的政策和文件，可以看出政府的思路转换：2012年12月四部委联合发布著名的463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，目的是要限制地方政府债近乎失控的增长，由于BT模式带来的政府债隐形化和不可控而被明令禁止。但BT项目多为地方政府改善民生的基础设施、公租房等，这部分需求无法释放，保增长又要求真金白银。2013年7月，国务院总理李克强提出，吸引民间资本参与经营性项目建设与运营（在控制政府债的情况下用民间资本来满足被463号文遏制的需求），同年9月，国务院发布《政府向社会力量购买服务的指导意见》，推广政府购买服务的模式。2014年9月，国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》鼓励和推广使用政府与社会资本合作模式。当月，财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，推广PPP模式。一个多月之后，财政部印发113号文《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，对于PPP模式给出了非常详细的操作指南。12月财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，就政府购买服务给出了操作办法。2016年2月，财政部等四部委联合发布的4号文明确鼓励探索以政府购买服务的形式进行土地开发及相关基础设施建设工作。以上各项政策出台的内在逻辑就是：控制政府债——463号文限制BT——导致政府无法进行基础设施建设等一系列民生工程——鼓励政府与社会资本服务（在PPP模式和政府购买服务模式下政府债务可控）——土地开发相关业务尝试以PPP模式进行——4号文明确鼓励以政府购买服务的形式开展土地开发业务。
三、展望
本届政府面临着复杂的国际国内宏观经济问题，也在不断地进行着务实的调整。BT因为各种操作不规范而被取缔后，为解决基础设施及土地开发相关的投资问题，政府及时送来PPP模式和政府购买服务的模式。6月27日，国务院成立政府购买服务改革工作领导小组，副总理张高丽任组长，财政部部长楼继伟、国务院副秘书长丁向阳任副组长。如此高规格的配置，也可见中央寄厚望于政府购买服务模式。
个人预测4号文后，土地一级开发相关的土地开发业务将会有以下趋势：
1、政府购买服务模式将迅速发展。之前因为BT被禁，大量有切实需求但因为财力所限不敢上马的自身无收益的城镇综合开发相关的公益性项目、土地开发项目将会喷涌而出——毕竟这既是彰显地方政府官员政绩的最好方式，又是在当前低迷的宏观面下拉动地方经济的不二法宝；
2、原有的城投、部分土储机构、园区开发公司按照相关规定进行转制后将成为服务提供方（项目承接主体或供应商）参与土地开发业务。从2010年中央开始清理地方融资平台公司开始，政府就一直在尝试剥离、转制各类融资平台，4号文的出台也给这类公司提供了出路——转制成为社会资本提供土地开发服务。由于其与政府的亲密关系，因此这类公司也是今后我们潜在的合作伙伴；
3、项目还款来源将不再是土地出让收入（财综4号文: “不得与土地使用权出让收入挂钩”），而是具有法律效力的《政府采购服务合同》项下的列入预算的财政资金(包括政府发行债券筹集的资金)，相比于BT，风险更小，但对应的收益将在合理区间。同时，土地溢价分成将不会成为投资回报的一部分；
4、融资创新：积极探索政府购买服务协议收益权抵押贷款。总体上，相对于一般企业，各级政府具有更高的信用级别，通过政府财政预算而承诺的未来收益权对于银行等金融机构来说应该是安全系数很高的优质资源，在政府出台的多个鼓励政府与社会资本合作的文件中，都可以见到“积极探索政府购买服务协议收益权抵押贷款”这一表述，随着政府购买服务的实践越来越多，这种融资创新模式也会迅速发展；
5、在土地一级开发业务中可能会形成PPP与政府购买打包的组合模式：有运营内容、运营能带来收益，且收益能冲抵全部或部分投资的项目采用PPP模式（如垃圾处理厂、自来水厂等）；而主要是解决政府资金问题、无运营内容和收益的项目，则采用政府购买服务的模式（如道路、安置房等）。
根据以上分析，特别是结合业务实践，我相信“政府购买服务”将是今后一段时间土地一级开发业务中唱主角的一种商业合作模式。
本文作者来自属于PPP中的社会资本一方的企业，曾长期从事土地一级开发实践，所思所感真切。从此文也可看出，企业对于PPP政策的研究持续而深入，值得我们金融单位学习。------白博主
"信贷白话"是一位老信贷人的微信公众号， 原创或甄选博主的工作学习笔记，涵盖：信贷经验 | 审贷感悟 | 案例解析 | 行业经济 | PPP专栏 聚焦实务精炼易读，目前已有八万多人关注订阅，欢迎你投稿、转发！
长按二维码， 关注“信贷白话”
投稿邮箱：
博主微信号：xindaibh